III. TANULÁSI EGYSÉG
Ebben a tanulási egységben Ön megismeri
A III. tanulási egység célja, hogy
Tartalom
Európai Bizottság (European Commission)
A Bizottság elhelyezkedése
az intézményi struktúrában
Akár a szakirodalmat nézzük,
akár a napi híreket, eseményeket vesszük szemügyre,
megállapítható, hogy a
Bizottság esetében a leggyakrabban szereplő, és a legtöbbet vitatott közösségi
intézményről van szó. Nagyon gyakran hangzanak el szélsőséges vélemények is.
Például nevezték már "Európa politikai szemetesének" is.
Azt lehetne mondani, hogy ez
természetes, hiszen ha az államok esetében is mindig a kormányok vannak a
leginkább szem előtt a napi végrehajtói tevékenységük miatt, akkor ez áll a
Közösségre is, melynek a Bizottság a "kormánya".
A magyarázat azonban így túl
egyszerű.
A Közösségre
vonatkozóan a szakirodalomban "kooperatív föderalizmus"-nak is
nevezett tanácsközpontú modellben, a Bizottság nemzetek feletti,
szupranacionális végrehajtói tevékenysége erősen korlátozva van, szemben a
"centrikus modellel".
A nemzetállami modellekhez
képest a Bizottság egyszerre több és kevesebb is, mint a Közösség
"professzionális bürokráciája", mivel lényegesen jelentősebb döntési
és kezdeményezési hatásköre van. Ugyanakkor a politikák és jogszabályok
végrehajtása döntően a tagállami, nemzeti közigazgatások feladatkörébe
tartozik, mivel a Bizottságnak nincsenek helyi végrehajtói szervei. Tehát a
Bizottság egyszerre több és kevesebb mint egy nemzeti kormány.
A Bizottság feladat- és
hatásköre
A Bizottság nemcsak a
Jogkörét, más szóval
feladat- és hatáskörét értelemszerűen másként, más felosztásban határozzák meg
az egyes közösségi dokumentumok, és
másként a szakirodalom .
A Bizottság feladatát röviden úgy szokták kifejezni, hogy a közösségi
"Szerződések őre". Azonban
a Bizottság nemcsak őrzi-képviseli az EU általános érdekeit, hanem véleményének
és ajánlásának meghatározó szerepe van a közösségi politikák kialakításában is.
Érdemes azonban egy
pillantást vetni részletesebben is a Bizottság jogkörére más-más
megközelítésekben:
A közösségi alapító okirat(ok) szerint a Bizottság feladat- és
jogköre "klasszikusan" az alábbiakat fedi:
A szakirodalomban a
Bizottság hatáskörét sokféleképpen szokták tagolni, most három, viszonylag
jellemző beosztást mutatunk be.
A Bizottság
A fenti megközelítések bár jelentős különbségeket
mutatnak, azonban sok közös vonást is tartalmaznak. Az egyik ilyen közös pont,
amiben minden szerző feltétlenül egyetért, hogy a Bizottság jogköre minden más közösségi szervnél szerteágazóbb. Ezzel is összefüggésbe hozható, hogy a Bizottság az EU-nak címzett bírálatok
"kedvelt céltáblája".
Igen erős pozíciót biztosítanak a Bizottságnak azok a közösségi
rendelkezések, melyek meghatározzák, hogy mely esetekben (egyébként a közösségi
rendelkezések többségében!) illeti meg kizárólagosan a Bizottságot a
kezdeményezés joga, azaz mely szerint bizottsági kezdeményezés híján a Közösség
többi szerve, intézménye csak a "levegőben vitatkozhat", de érdemi
döntést nem hozhat.
Gyakorló feladat: Mit jelent az, hogy a Bizottság a Közösség
szupranacionális szerve?
A bizottság hatásköre részletezve az első felosztás szerint:
Ezért a Bizottságnak
meghatározó befolyása van mind a
A Tanácsnak nincs kezdeményezési joga.
Így jogalkotó tevékenysége során nagymértékben függ
a Bizottság előterjesztéseitől, mivel nem alkothat jogot olyan kérdésben,
amelyben nem kapott előterjesztést a Bizottságtól. A közösségi érdek - Bizottság, és a tagállami, nemzeti érdek - Tanács - a
jogszabály-kezdeményezés esetén egyértelműen összekapcsolódik, egymás nélkül nem érvényesülhet.
A kezdeményezés azonban nem
abszolút kizárólagosan a Bizottság kezében van, mivel az utóbbi időben az Európai
Tanács döntéseinek többségével maga szólítja fel a Bizottságot
valamilyen javaslat előterjesztésére, azaz kezdeményez.
A Bizottság javaslatainak
tartalma, a közösségi jogalkotás technikája és bizonyos fokig célja is
alapjaiban módosult az elmúlt időszakban. Míg korábban a bizottsági jogalkotás
célja a jogegységesítés volt,
a 70-es évektől kezdődően ezt a jogharmonizáció váltotta fel. Ez a
tagállamok és a Bizottság közötti kölcsönös tájékoztatási irányelv elfogadását
és betartását jelenti többek között új szabványok bevezetése esetén.
A jogszabály-kezdeményezést nem elhanyagolható módon
befolyásolja a közösségi lobbyzás. A lobbytevékenység közvetlenül a javaslat elindítására, vagy annak
elindulását követően a javaslat tartalmának
formálására irányulhat, mely utóbbi esetben a lobbyzás sokkal hatásosabb,
eredményesebb.
A Bizottság
jogszabály-kezdeményezési jogkörrel nem rendelkezik az Unió 2. és 3. pillérére vonatkozóan. A
külpolitika alakítására mind a tagállamok, mind pedig a Bizottság terjeszthet
elő javaslatot, az igazság-és a belügy területén a tagállamoké szinte
kizárólagosan a kezdeményezés joga.
A Bizottság jogalkotási jogköre származékos,
amennyiben a tanácsi szabályok végrehajtására bocsát ki normákat.
A Szerződések és a Tanács
által alkotott jog nem elegendő a mezőgazdasági és iparpolitikában szükséges
szabályozási szükségletek kielégítésére. A Bizottság évente mintegy 7000 rendeletet,
irányelvet, döntést bocsát ki, amelyek döntően adminisztratív-technikai
jellegű normák, de egy részük kétségkívül politikailag is jelentős.
A Bizottság eredeti jogalkotási jogkörrel is
rendelkezik, amennyiben önállóan
is bocsáthat ki irányelveket, döntéseket.
Bár a Bizottság önálló jogalkotási tevékenységét mindig nagy vita előzte meg,
illetve kísérte, a Bíróság nem semmisítette meg azokat az irányelveket,
döntéseket, amelyeket az életviszonyokra, az állami hatóságok és az állami
vállalatok pénzügyi kapcsolatainak átláthatóságára, vagy a telekommunikációs
piac szabályozására vonatkozóan bocsátott ki a Bizottság.
Politikai szempontból fontos
megkülönböztetni a Bizottságnak a delegált
és a saját hatáskörökkel kapcsolatos
végrehajtó tevékenységét, mivel a delegált hatáskörben valójában a Tanács
hatáskörében és a tagállamok szoros ellenőrzése alatt jár el.
A delegált hatáskörben történő végrehajtás.
Az Európai Unió Tanácsa
fejezetben már szóltunk arról, hogy vannak esetek, amikor a Tanács döntéseinek
végrehajtását a Bizottságra ruházza. A Tanács azonban köteles arról is
rendelkezni, hogy az átruházást milyen feltételekkel teszi meg.
A Tanács hatféle bizottsági eljárásban delegálja hatáskörét a
Bizottságra. Ezek
a következők:
Az eljárások között abban
van az alapvető különbség, hogy melyik mekkora manőverezési lehetőséget és
döntési szabadságot biztosít a Bizottságnak, illetve mekkora a tagállami
befolyás. A fentiek közül a szabályozó-bizottsági eljárás a legszigorúbb,
illetve ez köti meg leginkább a Bizottság kezét. Ha a szabályozó-bizottságban
nem jön létre egyetértés, a Bizottságnak nincs jogosultsága, s így
gyakorlatilag a Tanács visszanyeri eredeti hatáskörét.
Saját hatáskörben történő végrehajtás
Saját hatáskörben a
Bizottság köteles
A Bizottság
A Bizottság a közösségi jog fő végrehajtója, hiszen a
Bizottság feladata
Mivel a Bizottság nem tudja
maga ellátni a végrehajtást, zömében a tagállamokra hagyja ezt. Az ő feladata,
hogy elérje, hogy a végrehajtás egységes
módon és módszerek alapján
történjen.
Az egységes piacon a
liberális gazdaságpolitika nyomán megvalósuló szabad verseny feltételeinek
megteremtése, a leszakadó rétegek, közösségek és régiók támogatása a strukturális alapok feladata.
A strukturális alapok
Ezen célok elérését közösségi pénzalapok szolgálják.
A pénzalapokat különböző önállósággal a Bizottság kezeli. Így például:
Az Európai Bizottság a jogszerűség védelme érdekében különböző
A tagállamokkal szemben a Bizottságnak
A vállalatokkal és magánszemélyekkel szemben végrehajtási és
szankcionálási hatásköre van, joga széles körű.
A közösségi jog végrehajtása
és a közösségi politikák működtetése nehéz és kényes feladat. A nehézség abból
adódik, hogy a tagállami hatóságoknak nem mindig érdekük, hogy a jogsértések
napvilágra kerüljenek, így a tudomásszerzés sem mindig egyszerű, emellett az
eljárás gyakran költséges és időigényes. A kényesség pedig abból fakad, hogy a
Bizottság egyes tagállamok vagy jogalanyok jogsértéseinek ismételt feltárásával
nem akar közösségellenes hangulatot kelteni, illetve a tagállam kormányát és
annak választóit a közösségek ürügyén szembefordítani egymással.
A Bizottság feladata, hogy
fellépjen minden olyan esetben, amikor valamelyik tagállam, vállalat, vagy
magánszemély megsérti a közösségi jogból folyó kötelezettségeit.
A Bizottsági eljárás szakaszai:
1. A Bizottság
tudomásszerzésének szakasza a jogsértésről
2. A Bizottság informális
próbálkozása a jogsértés tárgyalásos úton történő rendezésére
3. Közigazgatási eljárás
4. Bírósági eljárás
5. Végrehajtási eljárás.
A Bizottság tudomást
szerezhet a jogsértésről
Az informális eljárás azt jelenti, hogy a Bizottság
képviselője kapcsolatfelvételt kezdeményez az illetékes tagállam állandó
képviselőjével, s a tárgyalások folyamán kísérletet tesz arra, hogy rábírja a
tagállamot az adott kötelezettség teljesítésére. Ha a tárgyalások nem vezetnek
eredményre, a Bizottság indokolt vélemény megfogalmazásával, azaz hivatalos
levél formájában szólítja fel az illetékes tagállamot a jogsértés
megszüntetésére, meghatározott és betartható határidőt szabva a végrehajtásra.
Ha ez a szakasz is sikertelen, akkor jön a közigazgatási eljárás, amikor még
mindig van lehetőség a per elkerülésére. Az ügyek nagy része ebben a fázisban
megoldódik, és csak kisebb arányban jut el végső fázisához, a Bírósághoz
forduláshoz, azaz a perindításhoz. Az egyébként nagyon kidolgozott,
hosszadalmasnak tűnő procedúrának többek között az is a célja, hogy
Gyakorló feladat: Igaz-e az az állítás, hogy az Európai
Bizottság a Közösség kormánya, a Közösség végrehajtó szerve saját, helyi
végrehajtó apparátus nélkül? Ha igen, miért, ha nem, miért?
Gazdaság-ellenőrző tevékenység
A Bizottság
gazdaság-ellenőrzési tevékenységének célja
a versenysemleges gazdasági környezet
fenntartása, biztosítása. Miután a Közösség egy kifinomult versenyjogi
szabályokkal rendelkező vámuniónak tekinthető, fontos, hogy megfelelő
versenyfeltételek szülessenek, illetve létezzenek. Ezt a feladatot a tagállamok
nem decentralizálhatták, így került a gazdasági verseny joga többszintű irányítás alá. Ennek
A Bizottság egyszerre
nyomoz, vádol, és legalábbis első fokon dönt, amivel egyetlen gazdasági
szereplő által sem figyelmen kívül hagyható komoly hatalmat akkumulál.
A verseny feltételeinek
ellenőrzése során, a versenyszabályok alkalmazásakor a Bizottság és a tagállamok
együttműködése folyamatos és szükségszerű. A Bizottság szinte minden
jelentősebb eljárási cselekményt a tagállami hatóságokkal együtt végez, és a
tagállam minden eljárási aktust, illetve döntést figyelemmel kísér.
Ahhoz, hogy a bizottság
érdemben végezhesse gazdaság-ellenőrző tevékenységét, pontos információkra van
szüksége.
Honnan szerzi, illetve hogyan
jut információkhoz a Bizottság?
Az Európai Bizottság
gazdaság-ellenőrző tevékenysége során felügyeletet gyakorol a fúziókontroll, az
állami vállalatok és az állami támogatások jogszerűsége felett is.
A kiadási oldalon az
ellenőrzési szerepe sokkal szerteágazóbb és bonyolultabb, mivel a különböző
gazdasági szférákban a különféle pénzalapok kezelésében eltérő jogosultsággal
rendelkezik a Bizottság, és eltérő elvek érvényesülnek.
A Bizottság eme hatáskörét
nevezhetnénk akár reprezentációs hatáskörnek, funkciónak is. A Bizottság a
Közösséget képviseli a szerződések által kiemelten az ENSZ-ben, a GATT-ban, az
Európa Tanácsban és az OECD-ben. Más nemzetközi szervezetekben is központi
szerepet játszik a külgazdaság-politika meghatározásában, és feladata a
társulási és kereskedelmi megállapodások megtárgyalása is.
Fontos azonban tudni, hogy a
Bizottság képviseleti joggal léphet fel nemzetközi kereskedelmi tárgyalásokon, de
fellépése nem eredményezheti a tagállamok képviseletének csorbulását.
Ezért a Bizottság
Gyakorló feladat: Sorolja fel melyek az Európai Bizottság
legfontosabb hatáskörei?
A Bizottság felépítése: a
biztosi rendszer
Az Európai Bizottság fogalmi
kerete kettős:
A Bizottság első dimenziója: a biztosok.
A biztosok olyanok, mint a
nemzeti kormányokban a miniszterek, amennyiben minden biztos rendelkezik egy
bizonyos területtel, a felügyelete alá tarozó szakterülettel.
A bizottsági apparátus a
kormányzati apparátushoz hasonló munkát végez.
Biztos csak a tagállamok
állampolgára lehet és a jelenlegi rendszerben két biztosnál több nem származhat
ugyanabból az országból. Nizza alapján a bővítés után minden tagállam csak egy
biztost delegálhat majd a Bizottságba.
A biztosok közösségi
funkcionáriusok.
Nem államukat képviselik,
hanem a Közösséget.
Nem államuktól, hanem a
Közösségtől kapják a fizetésüket.
Nem fogadhatnak el
utasításokat sem saját, sem más nemzeti kormánytól.
Kötelezettségeiket a
Közösség általános érdekeit szem előtt tartva kell teljesíteniük.
Megbízatásuk 5 évre szól.
Mandátumuk lejártáig gyakorlatilag elmozdíthatatlanok, mert
Mindezek alapján valóban azt
mondhatjuk, hogy a biztos hivatalba lépésétől fogva valóban független, a
közösségi érdek megtestesítője. A delegáló tagállam csak a mandátum lejárta
után fejezheti ki támogatását, avagy ellenérzését, amennyiben meghosszabítja a
biztos megbízatását.
A biztos nemcsak szakmailag,
hanem politikailag is felel a tárca ügyeiért. Érdekes módon a tárcák elosztása
azonban nem a szakértelem, nem is politikai hovatartozás kérdése, hanem
általában a biztost delegáló tagállam tekintélyének és befolyásának nagyságától
függ, hogy melyik biztos milyen területeket kap meg felügyelete alá. A tárcák
elosztása hosszú és gyakran éles vita közepette zajlik, ezért is terjedt el az
a kifejezés, hogy a választás nem más, mint a " hosszú kések
éjszakája". Az összehasonlítást a hitleri időszakkal és módszerrel nemcsak
szerencsétlennek, túlzónak, de alapjában véve abszolút helytelennek véljük.
A kabinetek tagjai
Annak érdekében, hogy a
kabinet ne tisztán nemzeti minisztériumként funkcionáljon, legalább egy tagnak
a biztos állampolgárságától eltérő tagállam állampolgárának kell lennie. Ebben
is a közösségi érdek, a függetlenedés a tagállami érdektől alapelv tükröződik.
Egy biztosnak több kabinetje
is van. A kabinetek egy-egy tárcára, főigazgatóságra, területre specializálódva
segítik a biztos munkáját és készítik elő a bizottsági üléseket. A kabinetek
élén a kabinetfőnökök állnak, akik a biztosok személyes alárendeltjei és a
kabineten belüli, valamint a kabinetek közötti koordinációért egyaránt
felelősek. Az Európai Bizottságban a kabinetek összlétszáma már meghaladta a
300-at.
Általános gyakorlat, hogy a
"nagy államok" biztosai ellenőrzik az Európai Közösség számára
kulcsfontosságú területeket, míg a "kisebb" tagállamok biztosainak
meg kell elégedniük a marginálisabb jelentőségű területek feletti rendelkezéssel.
Mivel a Bizottság jelenleg 20 biztosból áll, ebből eredően vannak biztosok,
akikhez több terület is tartozik. Az Amszterdami Szerződés rendelkezése alapján
a külkapcsolatok valamennyi aspektusát (így a bővítési kérdéseket is) egy
bizottság alelnöki rangú biztos (Günter Verheugen) irányítja.
A Bizottság elnökének személyére a tagállamok kormányai tesznek javaslatot, de a jóváhagyás az Európai Parlament jogkörébe
tartozik.
Az
elnök pozíciója az Amszterdami Szerződéssel megerősödött azáltal, hogy
Míg korábban a Bizottságot a
tagállamok kormányainak közös egyetértésével nevezték ki, az Amszterdami
Szerződés óta a biztosokat a tagállamok
kormányai delegálják.
A "nagyok" (Egyesült Királyság, Franciaország, Németország, Olaszország és
Spanyolország) 2-2 biztost, a többi
tagállam, a "kicsik" 1-1
biztost delegálnak a Bizottságba. A biztosok mandátuma 5 évre szól.
A biztosok a kormányaiktól
teljes körű felhatalmazással rendelkeznek,
A Parlament közvetlen politikai
ellenőrző-felügyelő szerepe mutatkozik meg abban is, hogy a Bizottság tagjainak szóban vagy írásban választ kell adniuk a
Parlament által feltett kérdésekre.
Az Európai Bizottság második dimenziója: a bizottsági apparátus.
A biztosok munkáját
adminisztrációs és technikai Főigazgatóságok
(Directorate General) látják el. Jelenleg 25 Főigazgatóság működik, melyek
igazgatóságokra, illetve osztályokra tagozódnak, hasonlóan a nemzeti kormányok
minisztériumaihoz.
A főigazgatóságok tevékenysége:
A főigazgatóságok és a
biztosok tárcamegosztása nem teljesen esik egybe. Ezért van olyan biztos, aki
alá több főigazgatóság is tartozik, vagy fordítva, van olyan főigazgatóság,
amelyik több biztoshoz is tartozik. Az egyszerű eset, ha egy biztoshoz egy
főigazgatóság kerül.
Az Európai Bizottság
adminisztrációs hálózatához tartozik a főtitkárság
is.
A főtitkár irányítása alatt
működő főtitkárság feladata:
A bizottsági apparátus
harmadik csoportját az ún. speciális
egységek alkotják.
Ennek a csoportnak a tagjai
nem vesznek részt a bizottság döntéshozatali mechanizmusában.
Feladatuk: technikai,
kisegítő jellegű.
A speciális egységekhez
tartoznak:
A Bizottság az
alkalmazottait pályázati rendszerben választja ki, többnyire szakértelmük,
hozzáértésük alapján. A Bizottság működését eljárási szabályzat szabályozza,
mely szerint a testületi felelősség elvének megtartása mellett az egyes
hatáskörök az egyes biztosokhoz vannak delegálva.
A Bizottságnak több mint 15 ezer állandó alkalmazottja, és 5-6 ezer körüli más státuszú további munkatársa van. Az alkalmazottakat
pályázati rendszerben választják ki. Bár az előmeneteli rendszer elvben csak az
érdemeken alapul, azonban mindig figyelemmel vannak a nemzeti hovatartozás
szerinti "méltányos egyensúly" fenntartására.
Általában a javaslatok a
főigazgatóságok alsóbb szintjein fogalmazódnak meg, a korábban kidolgozott
közösségi politikák és iránymutatások alapján, majd a javaslat a hierarchiában
felfelé haladva eljut a döntéshozó szintig, a biztosok testületéig.
A biztosok kollégiuma - jelenleg a 20 tagú bizottsági testület - hetente ülésezik, ülései nem nyilvánosak.
Döntéseit egyszerű többséggel, gyakorlatilag azonban mindig egyhangúlag vagy elsöprő
többséggel hozza.
A bizottsági döntés mindig testületi döntés, döntés után egyéni
véleményüket nem tarthatják fenn.
A döntés meghozatalakor a
tárcáért felelős biztos véleménye
mértékadó.
Az Európai Bizottság
kollégiumában írásbeli eljárás során
is születhetnek döntések. Ilyenkor a
témáért felelős biztos körözteti a
javaslatot, és ha meghatározott időn belül senki sem ellenzi a javaslatot, akkor az elfogadásra kerül, azaz megszületik a döntés. Ezt a formát a
gyorsítás, az egyszerűsítés érdekében igen gyakran alkalmazzák, természetesen
nem a politikailag jelentősebb kérdésekben.
Ugyancsak a bizottsági
eljárás gyorsítását szolgálja az a
forma, amikor a testületi hatáskört egyes biztosokhoz vagy biztoshoz delegálnak, akik a Bizottság
nevében és a Bizottság felügyelete mellett gyakorolják hatáskörüket. A testületi felelősség elve ebben az
esetben is fennmarad.
Az európai bizottság
struktúrájába nem illeszthető kérdések esetén ideiglenes, ad hoc jellegű bizottságok
felállításával törekednek a döntéshozatalt megvalósítani.
Gyakorló feladat: Mire kötelez a testületi döntés elve?
A Bizottságról alkotott
képhez hozzá tartozik még, hogy jól kirajzolódó trendként látható, miszerint az
úgynevezett uniós szerződések (Maastricht, Amszterdam) által és óta
folyamatosan bővül az Európai Parlament hatásköre, valamint, hogy a hivatalos
politikai filozófiává vált szubszidiaritás gyakorlati értelmezése
("aprópénzre váltása") révén elsősorban a Bizottság intézkedési és
kezdeményező hatásköre egyre jobban korlátok közé szorul. Ugyancsak érinti a
Bizottságnak a jogalkotási-jogérvényesítési folyamatban betöltött (többféle)
szerepét, hogy a Bíróság egyre dinamikusabbá váló "ítélkezési és jogértelmezési
gyakorlata kezd jogfejlesztő, sőt egyes esetben indirekt jogalkotói
természetűvé (is) válni, és ítéletei révén egyre jobban behatárolja, pontosítja
a Bizottság mozgásterét.
Összegzésképpen elmondhatjuk, hogy az Európai Bizottság a Közösség legnagyobb szerve,
több mint 15 ezer fős apparátussal működik. A Bizottság szűkebb testülete a
biztosok kollégiuma, amely ma 20 tagból áll, és ezt a szervezetet szokás a
Közösség kormányaként emlegetni. A Bizottság azonban olyan kormány, amely saját
végrehajtó apparátussal nem rendelkezik, a végrehajtás a tagállamok
hatóságainak feladata. A Bizottság szupranacionális szerv, a közösségi érdek
megtestesítője. A Bizottság tevékenységi köre rendkívül széles. Hatáskörei
révén - kezdeményezés, jogalkotás, végrehajtás, gazdasági-ellenőrzés,
költségvetés előkészítése, külképviselet - a Közösség életének meghatározója.
Ellenőrző feladat: Az Európai Bizottság, mint az "Európai
Közösség kormánya" mennyiben több és mennyivel kevesebb, mint egy nemzeti
kormány? Végezzen összehasonlítást a két kormány feladatköre, jogosultsága
alapján! (2-3 oldal terjedelemben)
Ellenőrző feladat: Próbálja meg illusztrálni egy bizottsági
döntés megszületésének folyamatát! Milyen szervezetek, csoportok
közreműködésével, milyen eljárási, szavazási módokban születik meg a Bizottság,
mint testület döntése? (2-3 oldal terjedelemben)