II. TANULÁSI EGYSÉG
A TANÁCS
Ebben a tanulási egységben Ön megismerkedik
A II. tanulási egység célja, hogy
Az Európai Uniónak névleg
legalább is - két tanácsa van. E két intézmény esetében különösen indokolt az
elnevezések tisztázásával kezdeni. A
Maastrichti Szerződés óta folyamatosan jelen lévő elnevezési félreértések miatt
- egy 1994. február 16-án kiadott Memorandum próbálja meg a kérdést egyértelművé
tenni.
Az Európai Tanács határozza meg a fő
közösségi politikai irányvonalakat. Tagjai a tagállamok állam-
és kormányfői, valamint az Európai
Bizottság elnöke. Évente legalább kétszer ütésezik, mely üléseket
"Európai Csúcs"-nak hívnak.
Az előbb említett Memorandum
által (többek között) az Európai Unióról szóló
Maastrichti Szerződés óta a
korábbi, azaz a Közösségekben működő Miniszterek
Tanácsának elnevezése: az
"Európai Unió Tanácsa". És ez utóbbi tanácsnál a hasonló
elnevezésen túl még egy dolog nehezíti a tisztánlátást.
Az Európai Unió Tanácsa
esetében valójában nem egy, hanem több
tanácsról, - még pontosabban: - változatlan elnevezéssel, de változó
összetétellel működő tanácsról van szó. Ugyanis az Európai Unió Tanácsa mindig a
tagállamok azon (szak)minisztereiből áll, mely az adott napirend
(tipikus esetben: jogalkotás) tárgyköre
szerint illetékes: mezőgazdasági ügyekben a mezőgazdasági
miniszterekből, egészségügyi tárgykör esetében az egészségügyi miniszterekből,
... és így tovább.
Sem az Európai Tanács, sem
az Európai Unió Tanácsa, sem a további, szakminiszterekből álló tanácsok, sem a
(ritkán ütésező) összevont tanácsok
között nincs világos
hatáskörmegosztás. Megoszlanak a vélemények a szakirodalomban néha már
arról is, hogy az Európai Tanács a Tanács (A Tanács) legmagasabb szintjének
tekintendő-e, vagy pedig különálló (önálló) intézményről van-e szó. (Az
alapító-szerződések nem rendelkeznek erről a kérdésről.) Van olyan szerző, aki
egyenesen kijelenti, hogy "szigorú értetemben véve, nincs is olyan
fogalom, hogy a Tanács, ugyanis ennek a testületnek az összetétele a kérdéses
témakörrel együtt változik"
.Áltatában, ahol egy uniós
dokumentum, vagy egy szakirodalmi hivatkozás csak "Tanács"-ot ír - és nem mondja ki egyértelműen, hogy
melyikről beszél - ott bizton lehet gondolni, hogy az Európai Unió Tanácsáról, a Közösség alapító okirataiban szereplő,
kezdettől fogva létező intézményéről van szó. (Természetesen a
szövegkörnyezetből is kiderül általában, hogy az írás szerzője melyik tanácsra
gondol.)
És végül ,hogy a dolog még
bonyolultabb legyen, az Európai Tanács természetesen nem
azonos
a strasbourgi székhelyű Európa Tanáccsal sem ( Council of Europe
), mely utóbbi az Európai Unión kívüli nemzetközi szervezet.
A továbbiakban nézzük meg a Közösség mindkét Tanácsát úgy, hogy
egyszerre váljanak láthatóvá a közös vonások és a különbözőségek is.
Az Európai Tanács (European Council)
Az Európai Tanács határozza meg a
fő közösségi politikai irányvonalakat, de jogszabályt nem alkot. Tagjai a
tagállamok állam- és kormányfői, valamint az Európai Bizottság elnöke.
Nem véletlen az óvatos
megfogalmazás: bár látszólag kézenfekvő lenne az Európai Tanácsot a Közösség
"fő politikai centruma"-ként definiálni, azonban pontosan erről szól
a vita, ez az egyik legérzékenyebb kérdés a közösségi intézményi struktúrában.
Mint ahogyan a Bizottság (vagy az Európai Unió Tanácsa, vagy akár bármely közösségi intézmény)
esetében, úgy itt is az Európai Parlament érzékenységéről van szó.
A klasszikus
politológiai-nemzetközi intézményi kérdés áll a háttérben: hol helyezkedjen el a politikai döntéshozói centrum? A közvetlenül
és az arányosság elvének figyelembe vételével megválasztott képviselők
intézménye (az Európai Parlament), vagy a "tagállamok által delegált"
és szűk körű testület (az Európai Unió Tanácsa, a Bizottság) legyen a centrum.
A Közösségre vonatkozóan a
szakirodalomban "kooperatív föderalizmus"-nak is nevezett
tanácsközpontú modellben, a Bizottság (és
természetesen a többi közösségi intézmény) nemzetek
feletti végrehajtói tevékenysége erősen korlátozva van (szemben a centrikus
modellel.(Azonban az alkotott képhez hozzátartozik még, hogy jól kirajzolódó
trendként látható, miszerint az úgynevezett uniós szerződések (Maastricht,
Amszterdam) által és óta folyamatosan bővül az Európai Parlament hatásköre.)
Viszonylag fiatal
intézményről van szó (ezzel is magyarázható, hogy általában ahol egy uniós
dokumentum, vagy egy szakirodalmi hivatkozás csak 'tanács"-ot ír, és nem
mondja ki egyértelműen, hogy melyikről beszél, ott bizton lehet gondolni, hogy
nem e fiatal intézményről, hanem az Európai Unió Tanácsáról, a Közösség alapító
okirataiban szereplő, kezdettől fogva létező intézményéről van szó):
Az Európai Tanács
kifejezéssel az Európai Uniós tagállamok állam-és kormányfőinek rendszeres találkozóját jelölik.
1974. december 10-én a párizsi csúcstalálkozón
kibocsátott kommünikében jelentették be a létrehozását, és 1975-ben ült először
össze Dublinban március 10-11-én. Ezt megelőzően 1961 és1974 között már
kialakult az európai csúcstalálkozók gyakorlata. Jogi elismerést az Egységes
Európai okmány adott létezésének, hivatalos státuszát pedig az Európai Unióról
szóló Szerződés mondta ki Maastrichtban. Ezért is szokták úgy emlegetni, hogy
az Európai Tanács szokásjog alapján felállított szervezet, melyet 1974-ben
alapítottak, de hivatalos státuszát csak a ratifikált Uniós Szerződés adhatta
meg 1993-ban.
Az
Európai Tanács évente legalább kétszer ülésezik, de általában egy
évben három találkozóra kerül sor.
Az Európai Tanács ülésein
Az Európai Tanács keretében
az állam- és kormányfők együttesen határozzák meg az európai integráció fontossági sorrendjét és ütemezését, a Tanács
maga pedig főszerepet játszik a
politikai, gazdasági, szociális és külpolitikai iránymutatás és ösztönzés
terén. Az Uniót alapító Maastrichti dokumentum szellemében azt mondhatjuk,
hogy az Európai Tanács biztosítja az Unió számára a megfelelő lendületet a
fejlődéshez, továbbá meghatározza annak általános politikai irányvonalát.
Az Európai Tanács jogköre, hogy dönt a
Döntéseinek formája nem
jogforrás, sőt még csak nem is döntés a fogalom EU-hivatalos nyelvében, hanem
olyan nyilatkozat, amely később átesik a
"szokásos"közösségi jogi procedúrán(azaz: a Bizottság javaslatot
tesz, majd az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa szavaz a
javaslatról), - és csak ezt követően jelenik meg közösségi jogszabály képében.
A soros elnöki tisztséget félévente más-más tagállam tölti be.
E tanácsot kezdettől fogva
kritizálják amiatt, hogy "kilóg" a Közösség és az EU struktúrájából,
intézményi koncepciójából egyaránt, mivel klasszikus kormányközi -
"hagyományos" nemzetközi intézményi - megoldás, és emiatt gyengíti,
gyengítheti az EU "nemzetek felett álló" egyedi természetét.
Elmondhatjuk tehát, hogy az Európai Tanács az Európai Unió legfőbb
szerve.
A résztvevők alapján az Unió legmagasabb szintű testülete.
Tevékenysége az Unió mindhárom
pillérére kiterjed.
Szigorúan jogi szempontból nézve nem Európai
Közösségi intézmény, következésképpen nincs alárendelve azoknak az alkotmányos
fékeknek és ellensúlyoknak, amelyek a Közösséget kötik.
Az Európai
Tanács politikai szerepe rendkívül nagy, ez a testületre háruló feladatok
jelentőségéből is adódik, hiszen az Unió fő irányvonalát, az általános
politikai irányelveket neki kell meghatároznia, valamint köteles biztosítani az
Unió számára a fejlődéshez szükséges ösztönző erőket. A szervezet tevékenységformái,
tárgyalási technikái és problémakezelési készségei szélesek, változatosak és a
feladattól függően rugalmasan alakíthatók.
Az Európai Tanács gyakran
kényszerül arra, hogy a Közösség legfőbb
döntéshozó szerveként, valamint fellebbviteli fórumként járjon el
azokban az ügyekben, amelyek azért kerülnek a napirendjére, mert az alsóbb
szinteken megoldhatatlanok voltak. Ezeknek ez ügyeknek a többségét azért nem
sikerül már az alsóbb szinteken megoldani, mert a döntések nulla végösszegű
eredményt hoznak, vagyis az egyes felek haszna csak más felek kárára érhető el.
Ez pedig a tárgyalási pozíciók ellehetetlenüléséhez, esetenként
döntésképtelenséghez vezethet. Az állam-és kormányfők azért alkalmasabbak a
megosztó problémák kezelésére, mint a nagykövetek vagy a miniszterek, mert
nagyobb a politikai legitimációjuk a szükséges engedmények megtételére, és mert
nagyobb lehet az áttekintésük az egymással alkudozó államok viszonyrendszerének
egészéről. A tárgyalási metódusok
közül érdemes kiemelni a package-deal vagy linkage technikákat. A package-deal
technika alkalmazása esetén a tárgyaló felek az összefüggő kérdések kosarakba
helyezésével próbálnak tárgyalási csomagokat kialakítani és kompromisszumra
jutni a kosár egészét illetően, míg a linkage technika esetén az össze nem
tartozó ügyek összekapcsolásával kísérelnek meg átfogó politikai
kompromisszumot elérni. Az sem elhanyagolható körülmény, hogy az állam-vagy
kormányfők közötti rendszeres, személyes találkozó és véleménycsere alkalmasabb
olyan viták megoldására, amelyeket a zöld asztal mellett - tárgyalóasztal -
nehezebben lehetne megnyugtatóan rendezni. Hiszen közismert, hogy az Európai
Tanács ülései alkalmasak a személyes, közvetlen hangulatú, akár csak kétoldalú
megbeszélésekre, meghitt találkozókra, a fehér asztal melletti tárgyalásokra.
Az Európai Tanács üléseinek napirendje a következő:
A találkozó ebéddel kezdődik, melyet plenáris ülés,
közös vacsora, majd a kandalló melletti politikai beszélgetés követ, amelyen
csak az állam- és kormányfők vehetnek részt. Ezzel párhuzamosan a tanácskozáson
résztvevő külügyminiszterek már a zárónyilatkozatot szerkesztik. A második
napot a kétoldalú tárgyalásokra alkalmat adó reggeli nyitja meg, amelyet
plenáris ülés követ, majd a közös ebéd következik. Ebéd után még mód nyílik a
zárónyilatkozat utolsó stilizálására, amelyet követően sor kerül a kora
délutáni sajtótájékoztató megrendezésére és a zárónyilatkozat kiadására.
Érdekességként jegyezzük meg, hogy mivel a tárgyalásokról nem készítenek
jegyzőkönyvet, előfordul, hogy a tagállamok képviselői már a sajtótájékoztatón
eltérően értelmezik a tárgyalásokat és az esetleg elért eredményeket, a
megállapodást.
Az Európai Tanács ülései a
soros elnökség utolsó hónapjában lezajló csúcstalálkozók. A tárgyalandó
napirendeket a csúcstalálkozó előtt két héttel a külügyminiszterek ülésén
véglegesítik .A Tanács ülésein a résztvevők száma a korábban jelzett módon
meghatározott, szűk körű. A biztonsági intézkedések és eljárások a politikai
jelentőséghez mérten rendkívüliek, a média közvetítő, informáló szerepe
kiemelten magas.
Az ülések előkészítése
nagyrészt a soros elnökség feladata, amit elsősorban a csúcstalálkozót megelőző
kétoldalú megbeszélésekkel old meg. Az előkészítésben részt vesz a COREPER, az
EPC Politikai Bizottsága, az ANTICI-csoport, a Tanács Titkársága és
természetesen a nemzeti kormányok bürokráciája. Az Európai Tanács üléseinek
politikai jelentőségét és szerepét jelzi az is, hogy a Közösségben egyik
csúcstalálkozótól a másikig mérik az időt. Ugyanez mondható el az
előkészületekről is, hiszen e két napos rendezvényt majd féléves előkészítő munka
előzi meg.
Végül egy igen érdekes és a
mostani "ausztriai ügy" kapcsán aktuális feladatköre az Európai
Tanácsnak, hogy fellép válsághelyzetben,
és megoldásokat dolgoz ki a tagállamok közötti nézeteltérések esetén, a
Közösség intézményei közötti feszültség esetén pedig eljár annak rendezése
érdekében.
Összefoglalva: az Európai
Tanács a politikai motorja és részben végrehajtó szerve a Közösségnek, a
legmagasabb szintű döntéshozó testülete az Európai Uniónak.
Az Európai Tanács nem azonos az Európai Unió Tanácsával, melyen a tagállamok aktuális
miniszterei üléseznek, és amely az Európai Parlamenttel együtt fogadja el a
törvényeket.
Az Európai Unió Tanácsa nem azonos az Európa Tanáccsal sem,
amely az Európai Unión kívüli szervezet, és oktatással, kultúrával és az emberi
jogok védelmével foglalkozik.
Az állam- és kormányfők
együttesen határozzák meg az európai
integráció fontossági sorrendjét és ütemezését.
Az Európai Tanács
főszerepet játszik a politikai, gazdasági, szociális és külpolitikai iránymutatás és ösztönzés terén.
Fontos érdekegyeztető, koordináló
tevékenységet folytat, a tagállamok közötti nézetkülönbségek esetén keresi a
kompromisszumos megoldásokat, törekszik a válsághelyzetek feloldására ill.
kezelésére, szükség esetén bíráskodik, fellebbviteli
fórumként működik az Európai Unió intézményei között.
Az Európai Tanács döntéseinek politikai súlya jelentős,
mivel a tagállamok akaratát fejezik ki, de
jogi értékük nincsen. Ezek a döntések csak akkor válnak jogszabállyá, ha
előbb átesnek a szokásos közösségi jogi procedúrán, tehát az Európai Bizottság
javaslatot tesz, az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa együtt szavaz,
azaz a döntés megszületik.
Az Európai Tanács tevékenysége során folyamatos kapcsolatot tart fenn az Unió
intézményeivel.
Minden Európai Tanács ülés, azaz csúcstalálkozó az Európai Parlament elnökének nyilatkozatával kezdődik. Az Európai Tanács
ülésein részt vesz az Európai Bizottság
elnöke, valamint a külügyekért felelős biztos. A csúcstalálkozók végén az
Európai Tanács összegzést készít, számvetést ad az Európai Bizottság számára.
Az Európai Tanács kétnapos találkozóját az Európai
Unió Tanácsa, a Miniszterek Tanácsa készíti elő. Az állam-és kormányfők
által megfogalmazott iránymutatásokat a miniszterek konkrét cselekvési
programokká fejlesztik, törvényjavaslatokká alakítják, majd szavazzák meg. Az
elnökség minden Európai Tanács ülés végén közzéteszi az " Európai csúcs
konklúziói" című kiadványt.
Az Európai Tanács elnöki
tisztsége körbejár a tagországok között.
Gyakorló feladat: Milyen tárgyalási metódusokat alkalmaznak az
Európai Tanács ülésein?
Az Európai Unió Tanácsa (Council of the Union)
Ha lehet egyáltalán így
fogalmazni, akkor az előbb bemutatott Európai Tanács és az Európai Unió Tanácsa
közötti különbségtétel úgy fogalmazható meg, hogy ez utóbbi tevékenysége
kevésbé tisztán politikai, hanem inkább az egyes szakterületekhez
("tárcákhoz") kapcsolódó ágazati, illetve funkcionális
szaktevékenység. (Természetesen ez távolról sem jelenti azt, hogy nem politikai
testület is egyben.)
Ami a legfontosabb: a Tanács jogalkotási tevékenysége jellemzi
leginkább e testület
karaktervonását, mivel a Tanács a
Közösség fő jogalkotó intézménye, direktívákat
(irányelveket), rendeleteket és
határozatokat (a Közösség legfontosabb
másodlagos jogforrásai) alkot.
A Tanácsnak azonban nincs joga
jogalkotási eljárást kezdeményezni.
Még élesebben fogalmazva: ha
a Bizottság nem terjeszt a Tanács elé egy adott ügyben jogszabály-tervezetet,
akkor a Tanácsnak nincs miről dönteni, nem születik meg a jogszabály. Kérheti
ugyan erre a Tanács, de a Bizottság jogi értelemben nem köteles ennek eleget
tenni. Egyébként pedig a Tanács gyakran informális módszerekkel és formális
határozatokkal próbálja a Bizottságot előterjesztés megtételére
"rábírni". (Ez a Bizottság sokat kritizált kiváltsága, melyet ahol
csak tehet "meg is bosszulnak" rajta...)
Az 1999. május 1-jén
hatályba lépett Amszterdami Szerződés növelte az Európai Unió Tanácsának hatás-
és felelősségi körét mindazokon a területeken, amelyek a korábbi kormányközi
fennhatóság alól közösségi fennhatóság alá kerültek (ilyen például a belső
határok ellenőrzésének megszüntetése, egyben a külső határok megerősítése, a
nemzetközi bűnözés és drogkereskedelem elleni küzdelem, bevándorlási politika).
Bár a Tanács nincs alávetve a Parlament irányításának, azonban mégis
jelentős tartalmi és formai kötöttségek mellett látja el a feladatát. A Tanácsnak a döntései előtt
jó néhány tárggyal kapcsolatban konzultálnia
kell a Parlamenttel, ki kell kérnie a véleményét, és köteles azt fontolóra
venni - bár a végrehajtás tekintetében nem kötelező követnie. A Parlament
évente háromszor készít jelentést a Tanács tevékenységéről, a Tanács soros
elnökének pedig beszédet kell tartania a Tanács előző hat hónapjáról, valamint
a tervbe vett tevékenységéről. A beszédről a képviselők általános vitában
mondják el a véleményüket.
Nemzetközi szintéren a Tanács főtitkára új funkciót tölt be: ő
a közös kül- és biztonságpolitika fő képviselője az EU-n kívül.
Mint ahogyan már jeleztük, a
Tanács mindenkori összetétele változó: változatlan
elnevezéssel, de változó összetétellel működő tanácsról van szó, hiszen mindig a tagállamok azon (szak)minisztereiből áll, mely az adott napirend
(tipikus esetben jogalkotás) tárgyköre szerint illetékes.
A Tanács évente körülbelül száz hivatalos ülést tart, melyek során
A Tanács
Az ügyek döntő többségében
- a Közösség alapító okiratainak rendelkezései szerint - minősített többséggel dönt (pl. mezőgazdaság, halászat, egységes
belső piac, környezetvédelem,
szállítás).
A "nagyok", a
nagyobb országok több szavazattal rendelkeznek, mint a "kicsik".
Az Európai Unió Tanácsában a tagállamok szavazatszáma a következő:
Egyesült Királyság, Franciaország, Németország
és Olaszország l0-10 szavazattal,
Spanyolország 8 szavazattal,
Belgium, Görögország, Hollandia és Portugália 5-5 szavazattal,
Ausztria és Svédország 4-4 szavazattal,
Dánia, Finnország és
Írország 3-3 szavazattal,
végül Luxemburg 2 szavazattal rendelkezik.
Összesen tehát: 87
A minősített többséghez legalább 62 támogató szavazat szükséges. További megkötés, hogy ha nem a
Bizottság a szavazásra kerülő javaslat előterjesztője, akkor a 62 szavazatnak
legalább 10 tagországot kell reprezentálnia.
Valójában a szavazati
arányoktól (majdnem) függetlenül, a Tanács a döntési eljárása során arra
törekszik, hogy minél nagyobb arányú, lehetőleg egyhangú támogatást kapjon
egy-egy döntése: Ezt a "késztetést" erősíti még az úgynevezett
"luxemburgi kompromisszum": francia nyomásra egy kompromisszumos
szavazási - valójában inkább nem-szavazási - formát fogadtak el 1966-ban. E
szerint, ha az adott döntés a többségi döntési körbe tartozik, de ez a döntés
súlyosan érintené valamely tagállam alapvető nemzeti érdekeit, akkor e tagállam
kérheti, hogy a kérdést ne tűzzék szavazásra, hanem addig tárgyalják, amíg nem
sikerül megállapodásra jutni.
Az Amszterdami Szerződés
pedig (a "szorosabb együttműködésről szóló rendelkezések" című, más
néven "flexibilitási"
fejezettel összefüggésben) már az alaprendelkezések közé iktatta, hogy bár
a közös akciókat és azok végrehajtására szolgáló lépéseket csak minősített
többséggel tehet meghozni, de bármely
tagállam fontos nemzeti érdekeire való hivatkozással megakadályozhatja a
döntést (vétó). Ebben az esetben az ügyet a Tanács elé kell terjeszteni, és ott
a döntéshozatal már csak egyhangúsággal történhet. A nemzeti érdekre való
ilyetén hivatkozás lehetősége tehát nem más, mint közvetett módon a
"luxemburgi kompromisszum" beemelése az Alapszerződésbe.
Az Európai Únió Tanácsa szavazatainak
újrasúlyozása |
|||
Ország |
Szavazati súly |
Lakosság (millió fő) |
|
|
Régi |
Új |
|
Németország |
10 |
29 |
82 |
Nagy Britannia |
10 |
29 |
59,2 |
Franciaország |
10 |
29 |
58,9 |
Olaszország |
10 |
29 |
57,6 |
Spanyolország |
8 |
27 |
39,3 |
Hollandia |
5 |
13 |
15,7 |
Görögország |
5 |
12 |
10,5 |
Belgium |
5 |
12 |
10,2 |
Portugália |
5 |
12 |
9,9 |
Svédország |
4 |
10 |
8,8 |
Ausztria |
4 |
10 |
8 |
Dánia |
3 |
7 |
5,3 |
Finnország |
3 |
7 |
5,1 |
Írország |
3 |
7 |
3,7 |
Luxemburg |
2 |
4 |
0,4 |
Összesen: |
87 |
237 |
374,6 |
A tagjelölt országokat megillető szavazati
súlyok és lakosságuk |
||
Ország |
Szavazati súly |
Lakosság (millió fő) |
Lengyelország |
27 |
38,7 |
Románia |
14 |
22,5 |
Csehország |
12 |
10,3 |
Magyarország |
12 |
10,1 |
Bulgária |
10 |
8,2 |
Szlovákia |
7 |
5,4 |
Litvánia |
4 |
3,7 |
Lettország |
4 |
2,4 |
Szlovénia |
4 |
2 |
Észtország |
4 |
1,4 |
Ciprus |
4 |
0,8 |
Málta |
3 |
0,4 |
A Tanács a kormányok képviseletével megbízott miniszterekből áll. A
Tanács tagjai tehát politikai felelősséggel tartoznak nemzeti parlamentjeiknek
és a közvéleménynek.
A Parlament határozatával
szemben a Tanács csak egyhangúan hozhat döntést. Így tehát, az úgynevezett
együttműködési eljárás intézményével a Parlament megszerzett egy igen fontos
lehetőséget bizonyos döntések megakadályozására, különösen, ha még meg is tud
nyerni magának egy tagállamot a döntés meghozatalakor.
A soros elnöki tisztséget az Európai Unió Tanácsában félévente
más-más tagállam tölti be. Az elnökséget viselő állam adja a Tanács, a COREPER,
a szakbizottságok és az EPC Tanács elnökét is. A féléves váltás előre
meghatározott rendben körbejár a tagországok között.
2002.
Spanyolország, Dánia,
2003.
Görögország, Olaszország,
2004.
Írország, Hollandia,
2005. Luxemburg, Anglia,
2006. Ausztria, Németország tölti be az Európai Unió Tanácsának soros elnöki
tisztségét.
A Tanács elnöksége
Az elnök
Az elnök képviseli a
Tanácsot külállamokkal és az egyéb közösségi intézményekkel szemben, tárgyalás
útján konszenzus építésével megkísérli a legnehezebb kérdésekben a mindenki
számára megfelelő döntés elfogadását, és széles körben közvetít a tagállamok
között felmerülő vitákban.
A soros elnök funkciója
presztizsadó, mivel a politikai kompromisszumok megszületése az ő
tevékenységétől, azaz munkája hatékonyságától függ. Az elnök személye rendkívül
fontos lehet az egyes vitákban, hiszen meghatározhatja a prioritásokat,
befolyásolja a napirendet, a viták menetét és nem utolsósorban végeredményét. A
soros elnök akarata ellenére döntést hozni a Tanácsban szinte lehetetlen. A
soros elnök munkáját segíti egy három ill. négytagú intézmény felállítása és
működtetése, az pedig a trojka ill. a csetvjorka.
A trojka a Tanács
Az utóbbi időben a trojka
szerepét a csetvjorka vette át, azaz
az Európai Bizottság egy képviselőjének
részvételével kibővített
négy tagú testület.
Európai Tanács
Külügyminiszterek Tanácsa
Szektorális Tanácsok
Összevont Tanácsok
Továbbra is vitatott kérdés, hogy az Európai
Tanács az Unió Tanácsának része,
mégpedig legmagasabb szintű szerve, avagy egy önálló, mindenek felett álló
intézmény.
Az Európai
Unió Tanácsa, amelyet a Miniszterek tanácsa elnevezéssel is szoktak
illetni,jogilag egyetlen intézmény.
Gyakorlatilag azonban témáról témára
eltérő összetételben ülésező döntéshozatali
testületek, amelyeket valójában a közös néven és az eljárási szabályokon
kívül semmi sem köt össze.
A Miniszterek Tanácsa a következő főbb tanácsokból
áll:
A Miniszterek Tanácsa kormányközi intézményként jött
létre. Kezdettől fogva fő feladata volt az Európai Közösségen belüli döntéshozatal, amelyen keresztül a
tagállamok fenn tudták tartani ellenőrzési jogaikat a közösségi ügyek intézése
felett. Így jutott kifejezésre a tagállami, nemzeti érdek a Tanácsban, és a közösségi,
szaupranacionális érdek a Bizottságban. Sokáig élt és működött az az elv, hogy
a Bizottság javasol, a Tanács dönt. Napjainkra ez a felállás oly módon
módosult, hogy ma már a Tanács nem tekinthető egyedüli döntéshozatali szervnek,
jogosítványainak egy részét csak az Európai
Parlamenttel együttműködve gyakorolhatja.
De továbbra is változatlan az a tény, hogy az Európai Unió elsődleges
döntéshozatali intézménye a Tanács.
A fent felsorolt Tanácsok
közül ki kell emelni az Általános Ügyek
Tanácsát. A havonta ülésező ÁÜT nemcsak az ülések gyakorisága miatt érdemel
szót. Az ÁÜT a tagállamok külügyminisztereiből álló testület. Súlyát és
szerepét jelzi, hogy politikai ügyek esetén gyakorlatilag az Európai Tanács helyetteseként működik.
Az ÁÜT munkájában
Az ÁÜT feladatköre, hogy a
többi Miniszterek Tanácsa "feletteseként" is működjön, amikor tagjai
a közösségi döntéshozatal politikailag érzékenyebb témáit tárgyalják és hoznak
döntést ezekben a kérdésekben.
Az ÁÜT tárgyalja azokat az
ügyeket is, amelyek
Ezek alapján az ÁÜT egyik legfontosabb funkciója a nemzeti
érdekek egyeztetése.
Az Európai Unió Tanácsa munkáját segítő testületek:
1. A COREPER
A COREPER az Állandó
Képviselők Tanácsának intézménye, azaz az EU-hoz delegált nagyköveteket és azok
helyetteseit fogja össze. A kezdeti reprezentatív funkció fokozatosan bővült,
kiterjedt a közösségi döntéshozatalban való aktív részvételre, és gyakorlatilag
napjainkra a COREPER a Tanács "elődöntő" fórumává, az előzetes döntés
megalkotójává vált. Az Állandó Képviselők Bizottsága nem csupán technikailag,
de tartalmilag, azaz érdemben készíti elő a Tanács aktuális döntéseit. A
bizottság két szinten működik.
Míg az I.bizottság a
szektorális tanácsok elé kerülő döntések ekőkészítésében, az előzetes döntések
meghozatalában vesznek részt,
Addig a II. bizottság az
Általános Ügyek Tanácsa és az Ecofin elé kerülő, tehát politikailag jelentős és
érzékeny ügyek tárgyalását bonyolítja le.
Mindkét bizottságban már az
előterjesztés mikéntjével osztályozzák az ügyeket, amennyiben ha
A COREPER-nek joga van
befagyasztani, felfüggeszteni ügyeket, vagy visszautalni a munkacsoportokhoz
további kidolgozásra, átdolgozásra.
A megnövekedett munka
jelentősége és mennyisége miatt mindkét bizottság tevékenysége folyamatos.
Hetente üléseznek, titkosan, zárt ajtók mellett, kényesen ügyelve arra, hogy
semmilyen információ ne szivárogjon ki idő előtt illetve ne befolyásolja,
akadályozza a tárgyalások további menetét.
A COREPER-hez hasonló
szerkezetű és működési logikájú, de annál sokkal specializáltabb ügyelőkészítő
testület a
2. Mezőgazdasági Speciális Bizottság.
Szerepe: a közösségi
politikák közül a kiemelt fontosságú mezőgazdasági ügyek döntéselőkészítésében
való részvétel.
Tagjai:
3. A Tanács állandó bizottságai
A szakirodalomban állandó
bizottságnak vagy munkacsoportnak nevezett testületek a Tanács döntéselőkészítő
tevékenységében fontos szerepet játszanak. Tagjai a tagállamok által delegált
minisztériumi tisztviselők, tehát nem politikusok, hanem szakemberek,
szakbürokraták.. A konfliktusfeloldás, a konszenzuskeresés már itt az alsóbb
szinten elkezdődik, s folytatódik a COREPER-ben, majd végül a Tanácsi döntésben
testesül meg.
Az állandó bizottságok közül
említést érdemel a 113-as bizottság, amely elsősorban kereskedelempolitikai
kérdésekkel foglalkozik, illetve az Európai Bizottság ellenőrző szerveként
működik, annak nemzetközi kereskedelmi tárgyalásokon való közvetlen fellépései
alkalmával. A Foglalkoztatási állandó bizottság nem a tárgyalt napirendek
tartalma, hanem sokkal inkább összetétele miatt említésre méltó. Míg az állandó
bizottságokban a szakbürokrácia tevékenykedik, addig ebben a bizottságban
politikusok, mégpedig a foglalkoztatáspolitikában hatáskörrel rendelkező
miniszterek, akikkel együtt lépnek fel a tagállamok érdekképviseleti szerveinek
képviselői is.
4. Tanácsadó bizottságok
Ezen bizottságok legfőbb
jellemzője, hogy nem csupán a Tanács munkáját segítik, hanem szükség esetén az
Európai Bizottságot is tanáccsal látják el. Miután egyértelműen szakmai
tanácsadásról van szó, a bizottságokban nem politikusok, hanem szakemberek
vesznek részt. A bizottságok témák köré szerveződnek, melyek közül a
legjelentősebb a Gazdasági és Pénzügyi Unióval foglalkozó Pénzügyi bizottság.
5. Egyéb bizottságok és munkacsoportok
Mint minden szervezet, így a
Tanács is jogosult arra, hogy ideiglenes jelleggel, konkrét célra illetve
feladatra irányuló, ad hoc jellegű bizottságokat, munkacsoportokat állítson
fel. Ezek száma folyamatosan változó, az ügyek mennyiségétől és tartalmától
függően. Jelenleg mintegy 300-ra tehető a Tanács munkáját segítő állandó és
eseti bizottságok, munkacsoportok száma.
6. Titkárság
A Titkárság a Tanács
adminisztratív tevékenységének irányítója. Feladatát hét főigazgatóságban
végzi, melyek nem a szakpolitikákhoz kötődően épülnek fel, hanem kizárólag az
adminisztrációs munka jellegétől függően. A Titkárság személyzete csak
köztisztviselőkből áll, akiknek jelentős hányada tolmács, fordító és fogalmazó.
Összefoglalás és kitekintés: reformfolyamatok az Európai Unió Tanácsában:
A Közösség tanács-központú
szervezeti modelljének egyik erőssége a majdnem folyamatos ülésezés, a soros
elnöki intézmény bevezetése. Gyakorta több tanácsülés is folyik egymással
párhuzamosan, és "így egymással
összekapcsolódó kérdések sokoldalú megvitatására nyílik lehetőség.
A reformok tétje a Tanácsban nem más, mint az arányos(abb) képviselet.
A nagyobb országok szemszögéből fogalmazva: a tét az, hagy elveszíthetik az
erősebb szerepből eredő döntési fölényt.
A jelenlegi rendszerben a
kisebb országok a nagyokhoz képest "felülreprezentáltak", azaz a
lakosságuk arányához képest a nagyoknak relatív kisebb, a kis országoknak
relatív nagyobb súlyuk van a Tanácsban. Ez a szabály tudatosan, a szolidaritás
alapelve jegyében alakult ki, és addig viszonylag jól is működött, amíg a
nagyobb és a kisebb országok aránya nagyjából kiegyenlített volt. Azonban
amikor a Közösség 12 tagállamra bővült (1986.), a minősített többség (a
súlyozott szavazatok 71 %-a) már csak az összlakosság 63%-át tudta képviselni,
a 15 tagállamra való bővüléssel (1995.) pedig ez a képviseleti arány már 58%-ra
süllyedt. Tehát ha a szavazati rendszer változatlan formában maradna, akkor már
akár egy taggal való további bővülés is azt eredményezhetné, hogy egy adott
többségi szavazás mögött nem áll az EU összlakosság legalább 50%-a.
A Nizzai Szerződés
megpróbálja kiküszöbölni azt a veszélyt, hogy a közel 30 tagúra bővülő Európai
Unióban rendkívül nehéz lesz egyhangú döntéseket hozni, és így az Unió könnyen
"megbénulna", nem lenne képes a cselekvésre. Ezért a nizzai reform csökkenti
azon kérdéskörök számát, amelyek esetében a tagállamok megvétózhatják a
döntést. 2005. január 1-től megváltozik a szavazatok súlyozása is. A jövőben a
minősített többség eléréséhez a következőknek kell teljesülniük:
Ezen felül a tagállamok
kérhetik annak ellenőrzését, hogy a leadott szavazatok az Unió lakosságának
legalább 62%-át képviselik-e, és amennyiben ez az arány 62% alatt marad, a
döntés semmisnek tekintendő.
Gyakorló feladat:
Milyen tanácsi szavazási módokat ismer?
Gyakorló feladat:
Melyek az Állandó Képviselők Bizottságának fő feladatai?
Ellenőrző feladat:
Elemezze az Európai Tanács politikai szerepét és jelentőségét az európai
integráció folyamatában! (maximum két oldal)
Ellenőrző feladat:
Készítsen összegzést az Európai Unió Tanácsa mint döntéshozó szerv
tevékenységének lehetőségeiről és korlátairól! (3-4 oldal terjedelemben)
Irodalom: